和谐农村建设中的不和谐因素——对乡村债务问题的思考

    改革开放以来，乡镇政府在地方财政正常收入无能为力的情况下，进行了大量的债务融资活动。据财政部科研所和中国社会科学院农村发展所专家估算，2005年底全国乡村债务总额高达6000亿元，平均每个乡镇近450万元，乡村债务占我国GDP的比在5%~10%之间，占我国财政收入的比重在30%~50%之间。
    由于债务数额巨大，一些乡村政府从技术角度上讲已经破产。在基层某些地方，由于不能按时偿债，已经引发了激烈的农村社会矛盾。过度的乡村债务已经成为乡村经济运行的沉重包袱，对建设社会主义新农村和构建和谐社会构成了极大的挑战。乡村债务问题已经成为建设社会主义新农村和构建和谐社会的主要问题之一。
    乡村债务对于建设社会主义新农村的影响
    乡村债务对“三农”问题的影响　在实际调查中，农民和乡村干部对改革带来的减负增收的成果还是非常满意的。但令人担忧的是，农民负担反弹的隐患依然存在，债务危机的苗头在一些地方已经出现。一方面农民隐性负担仍然存在，农业生产成本增加。农民反映，目前，农业生产资料市场较乱，主要问题是“一贵二假”。据部分地区农民反映，2006年上半年种子价格比2005年翻了两番，化肥、农药、农膜等也呈现20-50%的涨幅，大大增加了农民种地成本，侵蚀了农民收益。同时，农资市场经销渠道五花八门、产品质量参差不齐，假种子、假农药坑农事件时有发生。这些现象的存在对农业生产和农民积极性影响非常大，农业生产存在较大的波动性；另一方面，农村社会不稳定的因素存在。特别是在免征农业税后，一些债权人看不到偿债希望，加紧了追索债务的步伐，围堵乡镇政府和学校的现象时有发生。这是造成农村社会不稳定的最大隐患之一。
    乡村债务对乡村基层组织运转的影响　农村税费改革后，乡村财务遇到困难，加上债务问题，使得乡村基层组织运转困难。湖北荆州市江陵县共205个村。税费改革前，用于村级运转的提留收入1350万元，村平6.6万元；税费改革后，农业税附加只有596万元，加上转移支付资金200万元，村平仅有3.8万元，村平保运转缺口2.8万元。同样，在仙桃市某村，2004年村级收入主要是：转移支付37700元，农业税附加29737元，两项合计67437元，而村级保运转的工资为81400元，包干费为23000元，两项合计114400元，村级保运转缺口46963元。现在的乡村组织入不敷出，机构运转存在较大的经费缺口，只能靠举债度日，由此可能导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。受上述因素影响，一些地方乡村干部积极性受到挫伤，行为发生扭曲。
    乡村债务对农村公共基础设施建设的影响　目前农业基础脆弱，农业综合生产能力不高，农村基础设施建设和维护出现倒退的趋势，在国家资金投入不足的情况下，村内公益事业建设主要采取“一事一议”方式进行。据了解，农村税费改革以来，“一事一议”筹资筹劳推行艰难。“一事一议”开展难的主要原因：一是农民积极性不高。一些地方农民认为乡村路、桥、水泵、闸等设施应由国家承担，农民自己出钱修建和维护积极性不高。二是一些地方农民对直接受益有片面理解，存在“短视”行为，对不经过自家门前的公益事业并不关心。三是即使议成了，由于常年在外的务工人员多，有的甚至举家外出，资金和劳务的筹集也很困难。
    化解乡村债务的政策建议
    规模庞大的乡村债务是客观事实，关键是如何有效地治理和化解。总的说来，乡村债务的治理是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强。对于化解乡村债务，理论界作了很多的探讨，实践中也总结了许多办法。主要有：改革当前的行政考评方式　坚决取消一切达标升级活动，制止各种形象工程、政绩工程，纠正不切合实际下达税费任务的做法，要妥善处理清收农户尾欠问题，防止矛盾激化，维护农村稳定。因此一方面要减少乡镇“找钱吃饭”的压力，扭转“上级部门考核地方政府”的做法；另一方面，乡镇政府要转变职能，要将主要的时间和精力用于社会管理和公共服务上。
    减少财政支出　一是对农村政治经济体制进行改革，加大乡镇机构改革，精兵简政，转换职能是乡镇政府以及村组今后改革的一个大方向。按照“小政府、大服务”的方针，在不影响行政功能的基础上，根据职责设置机构和配置人员，大量裁减冗员，减少村组干部的人数，通过精简机构，合并乡镇，提高效率，达到减少人员开支，减少财政支出的目的；二是适当调整中央和地方以及地方各级政府之间的利益分配关系，加大中央政府对贫困地区基础教育的转移支付力度，对于其他诸如民兵训练、计划生育等支出也由上级政府承担，从而减少乡村教育等方面的刚性支出；三是提高乡镇财政资源的使用效率，增加透明度，加强监督，乡镇公共品建设项目实行公开向社会招标和引入竞争机制。
    重构农村公共品需求表达机制　一是改革农村公共品需求决策程序，实现农村公共品需求决策由“自上而下”向“自下而上”转变。二是在推进村务公开、民主管理过程中，尽快建立公共品的需求表达机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得到体现。